深入解讀《陜西省地方金融條例》
瀏覽： 發布日期：2022-07-11
3月24日，《陜西省地方金融條例》（簡稱《條例》）經省十三屆人大常委會第三十二次會議表決通過，將于2022年7月1日起施行。該條例成為西北第1個、全國第16個正式發布的地方性金融法規。《條例》的制定出臺，將為推動我省金融高質量發展提供有力的法治保障。《條例》是我省首部關于地方金融的地方性法規，全文7章62條，旨在建立我省金融穩定與發展全過程的地方性法律制度，包括我省地方金融發展與監管的體制與機制，地方金融組織的市場準入與經營行為規范、金融發展與服務、金融監督與管理、金融風險防范與處置等的制度安排。
《條例》明確了地方金融組織的性質地位、解決了地方金融監管部門執法依據不足、執法手段缺乏等問題，對推動陜西省地方金融體系建設，保障地方金融安全穩定，維護金融消費者和投資者合法權益，加快陜西金融支持經濟高質量發展具有重要意義。
我省《條例》立法情況與主要內容有哪些？涉及的細分行業有哪些？困擾基金機構企業登記的前置審批問題是否可以解決？《條例》提到“發展服務”是否可以理解為地方金融從法律層面給了投資機構一些方向性的法律支持？基金機構需要做好哪些準備迎接地方監管？
為此，筆者與陜西省證券投資基金業協會監事長，長期從事金融法教學研究，并參與省人大法制委《條例》立法專家咨詢研討的西北政法大學經濟法學院教授、博士生導師，中國法學會銀行法學研究會副會長、陜西省法學會金融法學研究會會長強力進行了深入的交流和討論。現將強教授的深度解析與大家分享，希望對未來的工作有所助益。強力教授認為：
《條例》定位精準
對陜西省經濟社會發展意義非凡
目前，全國有15個省、自治區、直轄市和經濟特區出臺了關于地方金融的地方性法規。其中，山東省、浙江省、江蘇省、湖北省、廈門經濟特區名稱為《**地方金融條例》，北京市、上海市、河北省、廣西自治區、四川省、天津市、江西省、內蒙古自治區、吉林省、貴州省定名為《**地方金融監督管理條例》。根據2017年第五次全國金融工作會議精神，地方政府被賦予了地方金融穩定和發展的部分職能，迫切需要地方立法以加以規范。
陜西是全國第六個出臺地方性金融法規的省份， 將名稱確定為《陜西省地方金融條例》是合適、準確的。既回應了現實發展和穩定的需要，亦符合黨中央和國務院的金融發展戰略和政策，也不違反上位法的規定，還有其他省市區立法的先例支持。
《條例》是綜合性金融法規
主要內容聚焦四個部分
必須強調指出，《條例》不是單純的地方金融組織行為規范，而是綜合性地方金融法規。《條例》對地方金融進行了全局、系統的規制。包括地方政府對地方金融的統籌推進、發展規劃等組織領導和服務，地方金融組織的市場準入、運行與退出，監督管理，金融風險防范和處置等內容。
從《條例》的內容體系看，7章中總則、附則和法律責任三章是立法的常規部分。總則規定立法的宗旨、依據、指導思想和基本原則，地方金融管理體制、金融管理機制和管理保障的內容。《條例》的主要內容是中間的第二、三、四、五章，聚焦規定地方金融組織、金融發展與服務、金融監督管理、地方金融風險的防范和處置制度安排。
涉及“7+4”11類機構和活動
《條例》將“地方金融組織”安排在第二章，足以說明其在地方金融體系中的重要地位。從廣義體系看，地方金融應該包括地方金融組織和地方金融活動。地方金融組織主要是指2017年第五次全國金融工作會議及中共中央2017第23號文件所確定“7+4”類機構。
所謂“7+4”是11類從事地方金融業務的機構，“7”是指小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司和地方資產管理公司。“4”是投資公司、農民專業合作社、社會眾籌機構和地方各類交易所。
根據中央頂層設計，按照“中央統一規則、地方實施監管，誰審批、誰監管、誰擔責”的原則，國務院金融監督管理部門制定地方金融組織監管規則，對地方金融監督管理部門予以業務指導。地方政府負責具體實施監管和風險處置職責。
同時，地方政府承擔地方法人金融機構的風險處置屬地責任。對轄區內防范和處置非法集資工作負總責，維護屬地金融穩定。
各級政府積極支持基金行業發展
就大家關心的《條例》對基金行業機構的影響，應是重大利好。根據條例規定，地方各級政府及其金融監管部門積極支持包括基金機構在內的金融機構發展，并提供各種服務。
《條例》第三章“發展與服務”規定地方政府要制定地方金融發展規劃，統籌推進。推進金融支持重點行業、重點產業以及金融聚集區發展，支持綠色金融、普惠金融、科創金融、供應鏈金融。
特別強調的是，《條例》第二十七條規定，“縣級以上人民政府及其有關部門應當支持多層次資本市場發展，拓寬市場主體融資渠道，改善融資結構。建立健全企業直接融資服務機制，支持符合條件的企業依法通過上市掛牌、發行債券、資產證券化等方式擴大直接融資規模。”
該條是地方政府支持多層次資本市場的發展的專項制度安排。該條給基金行業發展提供了廣闊的空間。支持企業掛牌、上市，發行債券，資產證券化等，這就需要鼓勵發展機構投資者和私募管理機構。
為此，給包括基金行業在內的金融機構提供各種優惠條件和服務，比如減免稅、人才培養和引進等激勵措施。
私募基金公司名稱和經營范圍登記前
通過會商機制溝通
針對困擾私募機構企業登記的前置審批問題，強力教授認為，實際上不存在前置審批問題，一些人的認識上有誤區。
目前，我國金融監管中，對銀行、證券、保險、信托、基金、期貨以及支付機構等金融機構，牌照和執照雙照并存，銀保監會、證監會和央行實行前置審批。經過核準，領到許可證之后，再到市場監管部門辦理商業登記，取得企業法人營業執照。基金行業則稍有不同。
2003年10月出臺的《中華人民共和國證券投資基金法》，規定了公募基金的管理機構。2013年6月1日施行的修正案中，私募基金正式入法，獲得合法地位。
根據基金法的規定，我國對基金行業實行不同的監管制度。公募基金由中國證監會實施監管，基金管理公司實行的是前置審批。私募基金由中國基金業協會負責監管。私募基金公司設立采用后置監管，基金公司在注冊地市場監管局登記注冊領取營業執照后，至中基協進行機構登記，產品備案。
私募基金公司設立前，在市場監管部門核發營業執照之前，先需進行企業名稱預先核準。在名稱預先審核時，進而在營業范圍登記時，會涉及金融屬性的字樣。
為此，去年5月1號開始施行的國務院《預防和處置非法集資條例》規定，要建立市場監管部門和地方金融監管部門的會商機制。在登記名稱和經營范圍的時候，市場監管局會與地方金融監管局進行溝通和協商，出具意見。可見所謂“前置審批”其實是名稱和經營范圍登記的會商機制。
《條例》中也有類似的規定。當然，具體的程序，接下來由地方金融監管局和市場監管部門制定細則。
基金機構應接受
地方金融監管部門風險防范指導
目前，我國私募基金行業運行的法律淵源有《證券投資基金法》和《私募基金管理暫行辦法》，以及中基協對基金行業的各種管理規范。地方條例的出臺主要是針對區域性金融風險防范和處置需要。
《條例》第四十五條第一款規定“地方法人金融機構應當依法開展金融業務活動，加強經營風險防控，并接受地方金融監督管理部門有關風險防范的指導。”個人理解，這里的“地方法人金融機構”，應該包括在我省設立的、在中基協登記備案的投資公司或基金管理公司。
該條第二款規定 “地方法人金融機構有下列情況之一的，應在五個工作日內將相關信息向注冊地人民政府及其地方金融監督管理部門報告：
（一）前十大股東發生變更；
（二）董事會（理事會）、經營管理層配置不全或者發生變動；
（三）對外進行重大金融投資；
（四）注冊地、實際經營地發生變更；
（五）發生重大訴訟事項；
（六）其他可能引發重大金融風險的情況。對存在前款規定情形的地方法人金融機構，注冊地人民政府和地方金融監督管理部門應當加強金融風險的監測和防范。
應該看到，地方監管在防范控制和處置風險過程中，地方政府能夠結合當地經濟、社會、市場、行業的實際情況，起到更直接的作用。所以，基金行業要在接受中國證監會和中國基金業協會監管的同時，積極配合地方監管部門的風險防控指導：
首先，基金行業應該全行業認真學習、理解和使用《條例》。
其次，基金行業要服務大局，認真研究陜西地方金融發展的戰略規劃，及相應的金融政策。陜西的基金業行業協會要積極配合地方金融監管機關進行溝通協調，配合地方金融監管把投資更多引導至陜西的重點行業和重點領域，促進陜西經濟高質量發展。
最后，基金行業在風險防控方面配合好地方金融監管部門。要充分接受地方金融監管機構風險防控方面的指導，基金行業自身也要充分貫徹執行國家的法律法規和政策。充分履行基金行業受托人進行充分信息披露和風險揭示的義務，尤其要貫徹執行投資者適當性制度。
未登記備案的私募機構
地方金融監管部門限期清理
投資公司或基金機構有兩類。一類投資公司，用自有資金投資，應適用公司法規制。另一類使用公募或私募方式的投資公司或投資管理公司，則適用基金法規制。
2021年12月31號，央行發布《〈地方金融監督管理條例〉（征求意見稿）》，其中第34條規定地方金融監督管理部門應強化對投資公司的監管。
按照此征求意見稿的思路，如前所述，投資公司應屬地方法人金融機構。征求意見稿對投資公司的經營行為進行規范，投資公司不得違反國家金融管理規定，以許諾還本付息或給予其他投資回報等方式向不特定對象募集資金，不得公開傳播募集資金信息，不得以任何形式從事須經批準的金融業務。并要求地方市場監督管理部門會同地方金融監督管理部門嚴格對新設投資公司的商事登記管理。
進而規定，對開展私募基金、各類金融產品代銷、金融投資咨詢等金融業務的投資公司，應按照國務院金融監督管理部門規定取得業務牌照或完成登記備案。無法取得業務牌照或完成登記備案的，地方金融監督管理部門應限期清理規范。
陜西省《條例》第六十一條規定，地方各類交易場所、開展信用互助的農民專業合作社、投資公司、社會眾籌機構四類機構的監督管理、風險防范、處置和處罰，參照本條例有關規定執行。法律、行政法規另有規定的，從其規定。
據此，我省轄內的各類投資和基金機構應盡快向中國證監會和中基協申請核準或登記備案，規范經營行為。協會應積極配合省地方金融監管局對投資公司的監管工作。